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以案释法——法院对房屋强拆中责任主体的确定原则

来源 : 李正尧  |  作者: admin  |  发布时间: 2019-08-14  | 175 次浏览

如今,“拆迁难”已经成了政府部门履行集体土地征收、国有土地房屋征收相关程序中所面临最为棘手的问题。在上级政府、行政机关、开发商等多方压力下,不少政府部门为了追求时间和效率,在与被拆迁人未就拆迁补偿事宜达成一致的前提下,采取非正常手段实施强制拆迁。基于历史原因,目前很多面临拆迁的房屋证件不全、手续不完整,行政机关依据上述事实情况将被拆迁房屋认定为违法建筑,向被拆迁人下发《限期拆除通知书》,在期限内被拆迁人未自行拆除的情况下将房屋强制拆除。此种情况下,若被拆迁人有充分的证据证明强拆主体,则可以通过提起行政诉讼维护被拆迁人的合法权益,但不少情况下,被拆迁人对于强拆的责任主体无从得知,而实际上实施强拆的主体系行政机关委托或授权的竞博电竞app 扫码下载或其他组织。若被拆迁人直接以当地组织实施征收的市、县级人民政府为被告向人民法院提起行政诉讼,请求人民法院确认强拆行为违法,法院是否会因原告无法提供证据证明强拆行为系被告所为而驳回原告起诉,法院对强拆主体的认定原则又是怎样呢?我们以******人民法院裁判为例,对人民法院关于上述问题的观点一个简单解析。


“韩锋诉武汉市人民政府行政强拆一案”(2018)******法行再106号


基本案情:

韩锋所有的房屋坐落于武汉市汉江区复兴村184号,《房屋所有权证》记载建筑面积为330.87平方米。2008年3月12日,湖北省国土资源厅作出鄂土资函[2008]169号《省国土资源厅关于批准武汉市2007年度城中村第1批次建设用地的函》,同意武汉市人民政府征收江汉区长青街航侧村、江汉区汉兴街贺家墩村在内集体建设用地。2008年5月6日,武汉市人民政府根据该征地批复作出[2008]第46号《武汉市人民政府征收土地公告》,征收江汉区长青街航侧村、江汉区汉兴街贺家墩村10.9455公顷集体建设用地,韩锋的上述房屋在征收范围内,2014年被拆除。韩锋认为武汉市人民政府在实施房屋强制拆除前,未履行任何法律程序,其行为违法,诉至法院,请求法院判决确认武汉市人民政府强制拆除其位于武汉市江汉区复兴村184号的房屋违法。

裁判要点:

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”

据此,在集体土地征收过程中,有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权,发布公告亦是其履行职权的表现。

因而,在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下,除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆,人民法院可以依据上述法律规定,推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。

从上述裁判文书及相关同类案件裁判文书中可以找到前文所述问题的答案:

首先,关于人民法院是否会因原告无法提供证据证明强拆行为系被告所为而驳回原告起诉?

在上述案件中,原告根据武汉市人民政府发布的《武汉市人民政府征收土地公告》将武汉市人民政府作为被告诉至法院。原告并无直接证据证明其被强拆房屋系由被告或其工作人员拆除,本案的一、二审法院均认为:原告应就被告实施强拆房屋的行为承担初步证明责任,但原告提供的证据材料不能证明被告实施了拆除其房屋的行为,起诉无事实根据,武汉市人民政府并非本案适格被告,并以此驳回原告起诉和上诉请求。

在本案再审中,******人民法院采取了截然不同的观点,即在原告可以初步证明武汉市政府负有涉案房屋所在区域土地和房屋征收与补偿的法定职责,在未履行任何法律程序的情况下,实施房屋强制拆除,除非有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失,否则举证责任应由武汉市政府承担。

由此可见,******人民法院在处理行政案件中被告适格问题时采取的观点更倾向于认为人民法院在确定行政案件适格被告方面也存有相应的义务,被告在一定程度上应承担举证责任,而非完全由原告承担。除非被告明显不适格,或者为规避法定管辖而多列被告,或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。若原告起诉的被告不适格,人民法院有义务查明适格被告,并告知当事人变更,而不能简单以被告不适格为由不予立案或者径行裁定驳回起诉,应根据不同案情综合考虑原被告双方法律关系、举证难易程度及信息对等因素。

其次,关于法院对强拆主体的认定原则问题。

通过研究多份******人民法院关于房屋强拆主体认定的判例,不论是集体土地征收中房屋强拆行为还是国有土地上房屋征收中的强拆行为,******人民法院对于原告无直接证据证明强制拆除责任主体时强拆责任主体的认定采取了基本一致的思路,其逻辑分为以下三层:

1、法律法规规定

因为现行集体土地征收及国有土地上房屋征收制度的本质是国家或政府基于公共利益的需要实施的征收行为,整个过程均系行政权力行使的过程。故人民法院应结合现行有效的相关法律、行政法规、司法解释等规定,就被诉行政机关是否具有实施集体土地征收及国有土地上房屋征收行为法定职权或者说否具有集体土地征收及国有土地上房屋征收过程中强制拆除房屋法定职权的问题作出判断,并以此作为认定被诉行政机关是否为适格被告的基础。

2、事实关联程度

人民法院根据不同案件举证情况及事实认定,判断涉案房屋的强拆与相关土地征收、城中村改造等项目是否存在关联性,进而判断房屋的强拆行为与具体负责实施该征收项目的行政机关的征收行为是否存在关联性。在存在关联性的前提下,人民法院应查明具体实施强拆行为的主体,若实施强拆的主体是居民委员会、村民委员会或用地单位、拆迁竞博电竞app 扫码下载等非行政主体,则应进一步查明其是否系接受行政机关委托或授权实施强拆行为。若其作为民事主体擅自以自己的名义实施违法强拆行为,侵害被拆迁人合法权益,其应当承担相应的民事责任;构成犯罪的,应依法追究刑事责任。

3、举证责任分配

在上述第2点中,若无法查明具体实施强拆行为的主体,人民法院会根据行政诉讼中举证责任规则做出判断,在原告向法院提交证据可以初步证明被诉行政机关对于涉案房屋所在区域具有征收与补偿的法定职责的情况下,由被诉行政机关举证证明强拆行为是否系其所为,除非有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失,否则举证责任应由被诉行政机关承担。即在被诉行政机关无法举证证明强拆行为非其所为的情况下,可以推定其实施或委托、授权相关单位实施了被诉强拆行为,理应作为强拆的责任主体承担相应责任。

由上述观点也可以看出,人民法院为了保护公民、法人和其他组织的合法权益,为了有效监督行政机关依法行使职权,基于行政机关在行政诉讼中的优势举证地位和举证能力,在行政机关已经承担就行政行为合法性提供证据和依据责任的情况下,进一步就其是否为案件适格被告等应由原告初步举证的事宜承担一定的举证责任。此举也对行政机关合法行政提出了更为严苛的要求,有利于促使行政机关依法行政,在行使行政职权时做到以事实为根据,以法律为准绳。