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政府未履行安置补偿义务直接强制拆除被征收人房屋的维权路径分析

来源 : 王静  |  作者: admin  |  发布时间: 2019-09-25  | 110 次浏览

随着我国国民经济的高速发展和城镇化推进步伐的不断加快,房屋征收以及拆迁行为成为当前社会中一个不可回避的问题。在这个过程中行政公权力与民众私权利的冲突不断升级,最典型的冲突焦点就是政府在未履行安置补偿义务的前提下直接对被征收人的房屋进行了强制拆除,在此种情况下如何保护行政相对人的合法权益则显得尤为重要。

【案例导入】


董某在大同市城区拥有一家商铺,2009年11月,大同市房产管理局为其进行了房屋登记并核发了房屋所有权证书。2010年3月9日,大同市人民政府作出《关于代王府修复工程及周边环境综合整治拆迁征地的通告》(同政发【2010】39号),拆迁实施主体为大同市城区政府,董某所有的商铺在上述通告的范围内。2010年7月13日,大同市城区拆迁总指挥部办公室对董某下发《拆迁通知书》,要求其在7月23日前自行搬空房内物品,逾期未搬空的,实施强制拆除。2011年8月4日,董某的房屋被强制拆除,次日董某得知其房屋被拆除。此后双方始终未就相关补偿事宜达成一致。2014年5月,董某不服大同市城区人政府的强制拆除行为向法院提起行政诉讼并提出如下诉讼请求:一、确认大同市城区政府的拆迁行为违法,判令城区政府向其道歉;二、判令大同市城区政府给予其安置商铺,并支付相应的搬迁补偿费、安置过渡费、装修补偿费、租金损失等。二审过程中,董某再次提出了赔偿请求。

【维权路径】


通过分析上述案例可知,董某在该行政诉讼中实际上采取了两种途经来维护其在未获得补偿的情况下商铺被强制拆除后受损的合法权益,其一是要求政府履行房屋拆迁安置补偿的法定职责;其二是要求确认政府强制拆除行为违法并进行行政赔偿。

之所以说董某的全部诉讼请求分属于两种维权路径是因为安置补偿请求以政府负有作为义务为基础,而赔偿请求以拆迁行为被确认违法为基础,因此尽管两种路径指向的标的几乎是同一的,但由于二者的请求权基础并不相同因此不可同时主张。以下笔者分别对两种维权路径进行详细分析。

一、

要求政府履行安置补偿法定职责的路径分析

l 相关法律法规


《宪法》第十三条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第四十二条第三款规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”

通过上述规定可知,在我国法律体系中,从宪法到法律再到行政法规,均对公益征收补偿制度作出了明确规定。公益征收补偿的本质是国家基于公共利益需要实施征收,并由国家依法给予公平合理的补偿。在这个过程中,政府代表国家履行组织实施征收的法定职权,但同时其也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。

l 起诉期限分析


如前文所诉,安置补偿请求权的请求权基础系政府负有作为的义务,因此,政府在对被征收人的房屋进行拆除前未履行安置补偿的法定职责是一种典型的行政不作为。关于行政不作为的起诉期限,《行政诉讼法》第四十七条第一款规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。”但本条规定的仅是在依申请情形下的行政不作为起诉期限,对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限现行法律、司法解释尚无明确规定,但在司法实践中倾向于认定此种情况下的行政不作为不受起诉期限的限制。就公益征收安置补偿而言,其本属于政府应当依职权履行的法定职责,尽管在这一过程中可能存在行政相对人进行申请要求行政机关履行职责的情形,但这并不会导致这一职责转变为依申请履行的法定职责。因此,只要安置补偿的行为一直未作出,该项义务就一直存在,同时也不会受到《行政诉讼法》第四十七条规定的起诉期限的限制。

关于本案,******人民法院在(2016)******法行申4305号《行政裁定书》本院认为部分写到:“一般情况下,只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在,行政机关即持续负担作为义务,该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时,行政机关更应及时有效履行。此外,行政机关对其依职权应履行的法定职责,亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责,也即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。在本案中,董某的赔偿请求虽因超出起诉期限而不能进入实体审理阶段,但其享有的安置补偿权利所对应的是城区政府因拆迁行为而产生的作为义务。董某在涉案房屋被拆除后,一直与城区政府协商寻求解决,城区政府在未能与其达成协议的情况下,亦始终未作出相应的安置补偿行为。因此,城区政府对董某作出安置补偿行为的作为义务仍然存在。”

二、

要求确认强制拆迁行为违法并进行行政赔偿的路径分析

相关法律法规


《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定:“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取******、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第二十八条规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”

根据上述规定可知,在房屋征收过程中,若被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定进行搬迁的,市、县级人民政府应当申请法院强制执行。若政府在未申请法院强制执行的情况下对征用的房屋径行组织强拆,缺乏相关职权法律依据,违法法律规定,系一种违法的行政行为。

l 起诉期限分析


根据《行政诉讼法》第四十六条及《******人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条的规定,通常情况下行政诉讼的起诉期限为六个月,但若行政机关未告知行政相对人诉权,起诉期限则为一年,从行政相对人知道或者应当知道行政行为内容之日起算。实践中比较常见的是政府部门对征收的房屋直接进行强制拆除,此种情况下行政机关通常不会告知行政相对人起诉期限,因此起诉期限应当从被征收人知道房屋被拆除的次日起计算。

此外,实践中大量的案例显示,众多行政相对人在违法拆迁的事情发生后往往首先选择通过信访的渠道要求政府履行补偿职责,或者以举报的方式要求自然资源部门对违法拆迁的行为进行查处进而倒逼行政机关履行补偿义务,只有在上述两种途径均无法达到其目的的情况下才考虑通过行政复议或行政诉讼方式维护自身的合法权益。但是由于通过信访或举报途经维权会消耗大量时间,因此在此之后申请行政复议或提起行政诉讼往往会导致申请复议期限或起诉期限超期。那么,当事人因信访或举报耽误的时间能否在起诉期限中予以扣除?《行政诉讼法》第四十八条第一款规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。”由于行政相对人单方向有关部门进行信访或举报属于其自身放弃通过法定诉讼途径解决争议而耽误起诉期限的情形,这种情况下缺乏可保护的信赖利益,因此司法实践中认为信访、举报耽误的期间,并不属于《行政诉讼法》第四十三条规定应予扣除的期间。

另外需要注意的是,由于赔偿请求以拆迁行为被确认违法为基础,因此若请求确认拆迁行为违法的诉讼请求已超过起诉期限,基于该确认违法请求而一并提出的赔偿请求同样会超过起诉期限。

关于本案,******人民法院在(2016)******法行申4334号《行政裁定书》本院认为部分写到:“本案争议焦点主要是再审申请人的起诉是否超过法定起诉期限。适用20年起诉期限的必要条件为当事人不知道具体行政行为内容。根据一、二审查明的事实,董某在房屋被拆除的次日即已知晓相关情况,因此本案依法不适用20年的起诉期限。董某在2011年8月5日知晓城区政府的拆除行为,直至2014年5月才提起行政诉讼,已经超过2年的起诉期限。董某虽称其在起诉期限内曾向法院起诉过,但未能提供证据予以证明;董某向信访部门反映情况、表达诉求的行为,不能构成超过法定起诉期限的正当理由。因此,一、二审以超过起诉期限为由裁定驳回起诉并无不当。”同时,(2016)******法行申4305号《行政裁定书》中写到:“因董某在一审时并未明确提出赔偿请求,其在二审时再提出,可以认为其诉讼请求在性质上已经变更,在此情况下,山西省高级人民法院在二审中直接对赔偿请求作出审查认定,实际已经超出了二审审查范围。另一方面,即使董某在一审时即明确提出赔偿请求,因董某请求确认城区政府拆迁行为违法的诉讼已超过起诉期限,所以其基于该确认违法请求而一并提出的赔偿请求亦已超过起诉期限。就此而言,山西省高级人民法院在二审中对董某的赔偿请求进行审查认定,在结果上亦不影响董某的相关权利义务。”

l 行政赔偿的程序及数额的确定


关于行政赔偿的程序,《国家赔偿法》第九条第二款规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”因此,通常来讲房屋在遭遇强拆,被确认违法后,申请行政赔偿有以下几种途径:1、在确认强制拆除行为违法后,向赔偿义务机关申请国家赔偿,如果不服赔偿义务机关作出的赔偿决定,可再向法院提起行政赔偿诉讼;2、房屋被强拆后,可以在请求确认强拆行为违法的行政复议或行政诉讼中,一并提出行政赔偿的诉讼请求;3、在行政复议或行政诉讼中已经确认强拆行为违法后,可以另行提起行政赔偿诉讼。

此外,房屋征收过程中因违法强制拆除造成被征收人财产损失的,原则上其赔偿数额应当以征收补偿数额为基础,同时不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。对此,******人民法院在(2018)******法行赔再4号《行政赔偿判决书》写到:“人民法院在审理行政赔偿案件时,确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念,既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒,也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在房屋征收强制拆除的行政赔偿案件中,依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是,赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益,不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额,以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤,******限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。此时,对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解,不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失,还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益,如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费以及对动产造成的直接损失等,如此才符合国家赔偿法的立法精神。”

因此,若房屋在征收过程中被违法强制拆除,行政相对人可以就房屋价值损失、装饰装修损失、被毁物品损失、停产停业损失、搬迁费、租房费用等项目请求国家赔偿。此外,如果违法强拆中出现******行为侵犯人身权的,受害人可以按照《国家赔偿法》第三十四条的规定区分不同情况请求国家赔偿:造成受害人身体伤害的,可以就医疗费、护理费,以及因误工减少的收入申请赔偿;若造成受害人部分或者全部丧失劳动能力,可以申请赔偿医疗费、护理费、残疾生活辅助具费、康复费、残疾赔偿金,以及其他因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用;若造成死亡的,还可以申请死亡赔偿金、丧葬费。

l 关于举证责任的分配


《行政诉讼法》第三十四条第一款规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据;因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”

根据上述规定,在通常情况下行政诉讼中应当由行政单位承担举证责任,但在行政赔偿案件中,若行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益并造成了损害,应当对损害事实提供相应的证据,承担举证责任;但因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当适用举证责任倒置原则,由被告就该损害情况承担举证责任。

综上所述,在政府未履行安置补偿协议并对被征收人的房屋进行强制拆除的情形下,行政相对人应当及时选择通过行政复议或行政诉讼的途径维护自身合法权益。若要求确认行政机关强制拆除行为违法并进行行政赔偿,建议一并在行政复议或行政诉讼中提出。若因信访或举报而导致超过要求确认行政行为违法的起诉期限,则应当选择要求政府履行安置补偿义务。

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